lunes, 11 de enero de 2016

LA CONCOMITANCIA DE LOS COMITENTES


(Un tema de responsabilidad civil)
Fuente: Wiki commons




Como muchos saben, la responsabilidad civil es una rama de las ciencias jurídicas que tiene por finalidad reparar el daño que se causa a otro cuando ese daño no está autorizado por la Constitución y por las leyes adjetivas; pues hay daños que se encuentran autorizados infligir. Es un principio antiquísimo y con una gran dosis de equidad y de justicia, que descansa sobre la base de que todo aquel que causa un daño está obligado a repararlo. No debe confundirse la responsabilidad civil con la responsabilidad penal, porque esta solo lesiona el interés de la sociedad, mientras la primera perjudica por lo regular a un particular. Desde luego, hay hechos que causan daños tanto a la sociedad como a los particulares: matar a una persona compromete la responsabilidad penal y la civil del autor del hecho y de otras personas.  La diferencia es importante porque para que haya responsabilidad penal se requiere de una disposición legal que previamente sancione el hecho cometido, mientras que la responsabilidad civil existe independientemente de que el hecho se encuentre sancionado. Por esta razón es que la máxima "Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege" solo tiene aplicación desde el punto de vista de la responsabilidad penal.


Lo normal es que quien esté obligado a reparar el daño sea quien lo causó, es decir su autor directo; pero en ocasiones el daño lo ocasiona una persona que depende de otra persona. Cuando el daño lo ocasiona uno mismo, se dice que compromete su responsabilidad personal; en cambio cuando lo ocasiona otro, lo que se compromete es la responsabilidad por el hecho de un tercero, denominándose la persona civilmente responsable.
La complejidad propia de la vida moderna nos empuja a requerir personas que nos auxilien en el cumplimiento de nuestras funciones o que coadyuven con ellas, tejiéndose de esa manera una red que facilita tener bajo nuestra subordinación o dependencia a muchas personas de cuya conducta dañosa debemos responder económicamente.
Dentro de las personas que deben responder por el hecho de un tercero se encuentra el comitente en los términos del 1384, párrafo 3ro.  del Código Civil, entendido como la persona que tiene el derecho o el poder de dar órdenes a otra llamada "preposé", en cuanto al cumplimiento de las funciones encomendadas. Lo que caracteriza la relación de comitente a preposé es el vínculo de subordinación a que el segundo se encuentra sometido al primero. La calidad de comitente se adquiere tan pronto una persona tiene el poder de darle órdenes a otra, pues esa noción se explica por la idea de autoridad, por la posibilidad de darle instrucciones a la persona que se encuentra bajo su dependencia y de vigilar su ejecución. De ahí que se hable de la relación de comitente a "preposé”.
Los modos de establecer en la práctica la prueba de ese vínculo ha sido una de las grandes innovaciones de la jurisprudencia dominicana, para lo cual ha recurrido a las presunciones, siendo los accidentes de vehículos de motor el área de mayor impacto y su terreno más fértil, en un proceso evolutivo que se inició en el año 1969 y que no se ha detenido desde entonces. (En mi obra "Tratado práctico de la jurisprudencia dominicana", trato el tema con relativa amplitud en ese aspecto).
Cuando varias personas tienen la facultad de dictar órdenes sobre cómo debe ejecutarse la función encomendada se forma una cadena de mando, por lo que resulta relevante establecer cuál de esas personas es la que efectivamente tiene ese poder, pues la jurisprudencia dominicana tradicional ha sido constante en considerar que la subordinación hacia una sola  persona es de la esencia misma de esa esfera de la responsabilidad civil. Razonaba en ese sentido nuestra jurisprudencia que la calidad de comitente no puede ser compartida por varias personas sino que sólo uno es el que tiene el poder de control y dirección sobre el preposé.
En nuestro país, ocurría con mucha frecuencia que un vehículo de motor se encontraba registrado en propiedad a nombre de una persona y la póliza de seguro que amparaba la responsabilidad civil por los daños ocasionados por ese vehículo se encontraba a nombre de otra. Esto tenía como consecuencia que al ocurrir un accidente la víctima tenía un dilema en cuanto a determinar contra quién debía dirigir su acción en reparación de los daños y perjuicios sufridos. No existía duda en cuanto a que contra el propietario del vehículo existía una presunción de responsabilidad, conforme al criterio jurisprudencial, pero en cierta medida era incierta la situación de la persona a nombre de quien se encontraba emitida la póliza de seguro, es decir el suscriptor, pues no podía ser condenada porque no era la propietaria del vehículo asegurado, y lo más probable es que hubiese permanecido ajena al accidente causante de los daños. Y es que el mero hecho de ser el suscriptor o asegurado en una póliza no significaba que se fuera responsable civilmente por los daños causados por el vehículo que amparaba la póliza. De la única manera que podía ser condenada era si se probaba que era comitente del conductor o si había sido el conductor mismo.
Para remediar esa situación el art. 124, letra b) de la ley 146-02, Sobre Seguros y Fianzas de la República Dominicana, que derogó en su art. 273 la ley 4117 de 1955, sobre Seguro Obligatorio de Vehículos de Motor y sus modificaciones, dispuso que para los fines de esa ley, se presume que el suscriptor o asegurado o el propietario del vehículo asegurado es comitente de la persona que lo conduzca y por lo tanto civilmente responsable de los daños causados por ese vehículo. 
A pesar de que de lo anterior parece derivarse que esa responsabilidad es simultánea o acumulativa, en el sentido de que tanto el suscriptor o asegurado como el propietario son conjuntamente responsables, dejándose abierta la posibilidad de que dos o más personas pudieran ser civilmente responsables del daño causado por un conductor de un vehículo de motor, el criterio dominante en jurisprudencia dominicana es que se trata de una responsabilidad alternativa y no simultánea. O bien el responsable es el suscriptor, llamado también asegurado, o bien el propietario del vehículo asegurado.
Lo anterior se justifica en razón de que como hemos expuesto anteriormente, la comitencia está fundamentada en la real y efectiva subordinación de una persona y en la capacidad de dar órdenes o instrucciones, por lo que no puede haber una comitencia simultánea de dos personas distintas a consecuencia de un mismo hecho, pues es a una sola persona a quien se encuentra subordinada el autor del daño o preposé.
Ese artículo de la Ley de Seguros y Fianzas  fue interpretado por la Segunda Cámara de la Suprema Corte de Justicia  en el sentido de que el criterio de comitencia se encuentra reservado para una sola persona, para lo cual dijo:“Considerando, en cuanto al primer aspecto invocado, que ciertamente esta Cámara ha mantenido que cuando se trata de responsabilidad civil, derivada de la existencia de una infracción de tránsito, el conductor preposé sólo puede estar subordinado y recibir órdenes de una persona, por lo que no procede condenar dos personas o empresas como comitentes...".[1]
En el año 2008 la misma Cámara mantuvo el criterio de: “Considerando, que los recurrentes, esgrimen que la Corte a-qua incurre en franca violación al artículo 124 de la Ley 146-06, en el sentido de que condena a la beneficiaria de la póliza y al tercero civilmente responsable, ambos como comitentes, en franca violación a los preceptos legales, olvidando el juez actuante que la comitencia no es divisible, ya que solo es uno comitente y no dos como estipularon los jueces de la Corte a-qua; Considerando, que efectivamente, la Corte a-qua al confirmar la sentencia de primer grado, que condena tanto la propietaria del vehículo como a la beneficiaria de la póliza, ha cometido una violación a la ley, puesto que si bien es cierto que la Ley 146-02 en su artículo 124 establece que se pueden condenar a estos titulares, esto es excluyente, o sea, a condición de que se condene u otro, no a ambos conjuntamente".[2]
Como se observa, el criterio dominante en materia de accidentes de vehículos de motor es el de la comitencia única. ¡No puede haber más de un comitente!
Sin embargo, fuera del ámbito de los accidentes de vehículos, la misma sentencia del 7 de junio de 2006 de  la Segunda Cámara de la Suprema Corte de Justicia, sin abandonar su criterio de la comitencia única para la responsabilidad derivada de los accidentes de vehículos de motor, consideró que existe la posibilidad de una comitencia acumulativa y no única. En la especie dicha cámara dijo: "la situación es muy distinta, puesto que existe una responsabilidad civil acumulativa, tal y como apreció correctamente la Corte a-qua, pues se trata de una empresa de guardianes privados que asigna a uno de sus agentes para vigilar un Hotel durante un tiempo determinado, conservando, como es natural, una subordinación que subyace en la obediencia debida a la misma, pero que transitoriamente, y mientras dure el servicio, está subordinado y debe obedecer órdenes de los ejecutivos de esta última, quienes pueden asignarle determinadas áreas de vigilancia o incluso ordenarles que restrinjan el acceso a sus instalaciones, lo que pone de manifiesto que existe una comitencia concomitante;".[3]
Años después, mediante sentencia del 19 de agosto de 2013, la misma Segunda Cámara (Sala, a partir de la Constitución de 2010), reiterando su criterio en cuanto a la comitencia única en materia de accidentes de vehículos de motor y de la comitencia acumulativa en otro caso dijo:
"Considerando, que la Corte a-qua, al confirmar la decisión de primer grado, en cuanto a la relación de comitencia-prepose que existe entre ambas razones sociales con el imputado, estableciendo que “éste cometió esta acción mientras se desempeñaba como vigilante de la razón social Guardianes Dominicanos, prestando servicios en el Supermercado Jumbo Express, y perseguía a una persona sospechosa de haber cometido un robo en el establecimiento comercial donde laboraba. Como puede apreciarse, estos aspectos fácticos fijados por el Tribunal a-quo son suficientes para retener la responsabilidad civil de estos recurrentes”, actuó conforme al criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia, por lo que procede también rechazar este medio alegado por los recurrentes;".
Un resumen apretado de los criterios jurisprudenciales lo que nos indica es que mientras en el ámbito de los accidentes de vehículos de motor existe una comitencia única y por lo tanto una sola persona civilmente responsable, en otros hechos generadores de responsabilidad civil se admite la comitencia acumulativa, es decir, la posibilidad de que existan más de una persona civilmente responsable, lo cual ocurre cuando existe una subordinación permanente a una entidad o persona y cuando existe al mismo tiempo una subordinación temporal a otra persona.
De la existencia de una comitencia acumulativa se derivan consecuencias muy importantes en cuanto a las indemnizaciones y la cuantía en que ellas deban ser soportadas por los comitentes o personas civilmente responsables. 
Un principio fundamental de nuestro sistema de responsabilidad civil al momento de fijar las indemnizaciones pertinentes que los jueces deben tomar en cuenta es que si bien es cierto, en principio, los jueces del fondo tienen un poder soberano para establecer los hechos constitutivos del daño y fijar su cuantía, no es menos cierto, que ese poder no puede ser tan absoluto que llegue a consagrar una iniquidad o arbitrariedad y sin que las mismas puedan ser objeto de críticas por parte de la Suprema Corte de Justicia, y como ámbito de ese poder discrecional que tienen los jueces, se ha consagrado que las indemnizaciones deben ser razonables en cuanto a la magnitud de la falta cometida, y proporcionales con relación a la magnitud del daño recibido.
Ese principio es de aplicación general tanto para la comitencia única como para la comitencia acumulativa. Sin embargo, mientras en la primera las indemnizaciones impuestas deben ser soportadas únicamente por el comitente único [salvo que también se condene al autor del daño por su hecho personal], en la segunda debe tomarse en cuenta el grado de responsabilidad individual que pudiera tener cada uno de los comitentes acumulativos en relación a la falta de su preposé, circunstancia que se encuentra bajo el control casacional. Es importante destacar en este aspecto, que no le es dable al tribunal imponer una condenación solidaria entre los comitentes acumulativos, pues esto implicaría que el beneficiario de la indemnización pudiera exigir la totalidad del pago a cualquiera de ellos. Se requiere precisar el grado de responsabilidad de cada uno de ellos y de esa manera fijar el monto indemnizatorio. La indemnización se determinará tomando en cuenta la concurrencia de faltas de cada comitente.
La existencia en nuestro país de un sistema dual de comitentes (el comitente único y los comitentes acumulativos) es una manifestación palmaria de que nuestro régimen de responsabilidad civil, cuya creación ha sido fruto de la jurisprudencia dominicana, tanto suprema como inferior, ha seguido trillando positivamente la creación de una responsabilidad civil netamente dominicana, que como he dicho en otras ocasiones marcó su inicio en el año 1969 y no ha dejado de evolucionar y que parece todavía no ha encontrado techo.
La creatividad de la jurisprudencia dominicana en ese sentido es digna de encomio, contrario a lo que ocurre en otras materias, donde el copy paste se enarbola constantemente, castrándose la iniciativa propia.


lunes, 16 de noviembre de 2015

REFLEXIONES SOBRE EL PRIMER CONSEJO DEL PODER JUDICIAL DOMINICANO



ACTO DE JURAMENTACION MIEMBROS DEL PRIMER CONSEJO DEL PODER JUDICIAL
Palabras Dr. Jorge A. Subero Isa, Presidente de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo del Poder Judicial
 
Antes de nada queremos felicitar al Comité Electoral, presidido por el honorable magistrado Hugo Alvarez Valencia y compuesto además por las magistradas Arelis Ricourt, presidenta de la Cámara Civil y Comercial de la Corte de Apelación de La Vega, Daisy Indhira Montás Pimentel, jueza sustituta de Presidente del Primer Tribunal Colegiado de la Cámara Penal del Juzgado de Primera Instancia de Santo Domingo, y Daisy Abreu Urbáez, jueza de Paz de la Segunda Circunscripción del Distrito Nacional, y sus sustitutos respectivos magistrados Darío Fernández Espinal, juez de la Suprema Corte de Justicia, Francisco Jerez Mena presidente de la Cámara Penal de la Corte de Apelación de La Vega, Sergio Ortega, presidente del Juzgado de Trabajo de Santo Domingo, y magistrada Awilda Reyes Beltré, jueza del Juzgado de Paz de la Cuarta Circunscripción del Distrito Nacional, por la transparente y extraordinaria labor realizada durante el proceso eleccionario que culminó con la elección de los integrantes del Consejo del Poder Judicial (conocido en lo sucesivo con las siglas CPJ.), así como al respaldo recibido por nuestro excelente personal de apoyo, quien en apenas quince (15) días lograron organizar un proceso que ha de servir de ejemplo para las otras instituciones del país.

Se trató de una verdadera manifestación democrática del Poder Judicial, con una votación de un 98% del padrón electoral judicial, y los ausentes previamente presentaron sus excusas, con la asistencia de jueces en la búsqueda de la horizontalización de la toma de decisiones administrativas, disciplinarias y financieras, rompiéndose con el esquema de verticalización existente hasta la fecha.
Uno de los problemas de nuestros países es que muchos órganos que se crean al amparo de las leyes  sus integrantes no son escogidos con la debida transparencia y con apego a la razonabilidad, por lo que aunque desde el punto de vista formal son legales, nacen con una precaria y cuestionada legitimidad ante la opinión pública.
 
 
Al igual que la Suprema Corte de Justicia escogida el 3 de agosto de 1997, el Consejo del Poder Judicial nace con una sólida y auténtica legitimidad, fruto de la indiscutible representación que tiene de los integrantes de la judicatura nacional. Pero esa legitimidad no les otorga más atribuciones que las que la propia Constitución y las leyes de la República les confieren.
 
Es importante destacar que no obstante la masiva presencia de jueces en las asambleas eleccionarias, en muchos tribunales las audiencias y actividades judiciales no fueron interrumpidas, pues en una muestra de compromiso institucional los magistrados las organizaron de manera tal que pudieron compartir su responsabilidad con los justiciables con su deber de elegir a sus representantes ante el Consejo.
Hoy corresponde a la Suprema Corte Justicia transferir las funciones y atribuciones que en los aspectos administrativos, disciplinarios y financieros le conferían la Constitución de la República y diferentes leyes adjetivas.  Pero creo oportuno recordarles a todos que esa transferencia no se produce como sanción o reprobación al desempeño de la gestión, sino que la misma se fundamenta en que los jueces del máximo tribunal judicial de la República se dediquen con mayor tiempo a las labores jurisdiccionales, que son su verdadera razón de ser.
Dejamos hoy la administración de los recursos humanos, técnicos y económicos, pasando la prueba de más diez auditorías realizadas sin que las mismas revelaran mayores observaciones, y las que se hicieron fue con la finalidad de mejorar los controles internos. Dejamos una institución con un arraigado escalafón administrativo judicial, como garantía del respeto a la carrera administrativa; un escalón judicial, también como garantía del cumplimiento de la carrera judicial; una eficiente plataforma administrativa y financiera; un manejo transparente de los recursos públicos, que ha obtenido reconocimiento de la sociedad dominicana. Así como una estela de logros que no creo que nadie se atreva a desconocer con los avances obtenidos.
 
 
Para comprender la importancia del órgano constitucional cuyos integrantes juramentamos en el día de hoy es preciso que examinemos brevemente sus antecedentes, los cuales se encuentran en las diferentes maneras que existían en nuestro país en cuanto al aspecto administrativo y financiero del Poder Judicial, para lo cual es necesario que nos embarquemos en examinar cuál y cómo era anteriormente la administración de los recursos económicos y humanos asignados al Poder Judicial dominicano. En ese sentido hay que distinguir cinco (5) etapas históricas:
 
a.- Los recursos provenían de la Secretaría de Estado de Justicia, quien tenía el control de la designación, destitución y promoción de los servidores judiciales;
 
b.- Los recursos provenían de la Procuraduría General de la República, luego que fuera abolida la Secretaría de Estado de Justicia;
 
c.- Los recursos provenían del Presupuesto Nacional y eran administrados por la Suprema Corte de Justicia, según Decreto del Presidente Salvador Jorge Blanco, núm. 3347, del 29 de septiembre de 1985, el cual en un hecho sin precedente en la República Dominicana, dispuso que a partir del mismo la Suprema Corte de Justicia formulará, ejecutará y controlará el presupuesto anual correspondiente a los tribunales del orden judicial;
 
d.- Los recursos provenían del Presupuesto Nacional y administrados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, según la Constitución de 1994, que le otorgó al Poder Judicial autonomía  administrativa y presupuestaria;

e.- Los recursos provienen del Presupuesto Nacional y serán administrados por el Consejo del Poder Judicial, según la Constitución de la República de 2010, que le otorgó al Poder Judicial además de la autonomía administrativa y presupuestaria, la funcional, que no se encontraba consagrada en las constituciones anteriores.

La gran crisis política que se produjo en el país a consecuencia de las elecciones generales del año 1994 y con ella la reforma a la Constitución de la República, repercutió positivamente en nuestra estructura judicial, la que dilatadamente no se ejecutó hasta tanto las fuerzas políticas de la Nación se pusieron de acuerdo para que se concretizara una reforma que, no solamente implicaba un cambio en el pensamiento, en la actitud y en el comportamiento de nuestra clase dirigencial, sino además, un redireccionamiento en la toma de decisiones referentes al Poder Judicial, reconociéndole a éste, con la fuerza que impone una sentencia declarativa de derechos, la condición de ser uno de los tres poderes del Estado, al consignarse  en el artículo 61 de esa Carta Magna, la autonomía administrativa y presupuestaria. Antes de esa fecha, en virtud de la dependencia económica directa del gobierno central, así como la dependencia del Senado de la República en cuanto a la designación, traslado, promoción y  sustitución de todos los jueces judiciales, no se podía decir, propiamente hablando, de la existencia de un Poder Judicial; acertadamente podíamos hablar de un órgano del Estado que ejercía la función jurisdiccional, pero jamás de un Poder Judicial. Todo esto constituía un obstáculo para un ejercicio independiente e imparcial de la administración de justicia.

Entre los órganos establecidos por la Constitución de 1994 se encontraba el Consejo Nacional de la Magistratura, que no tenía funciones de administración, como sí las tienen otros órganos de igual denominación en otros países, y sus atribuciones y competencias se limitaban a conocer de la designación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia y cubrir sus vacantes.
A la Suprema Corte de Justicia le correspondía de conformidad con el artículo 67 de esa Constitución, entre otras funciones, la de ejercer la más alta autoridad disciplinaria sobre todos los miembros del Poder Judicial, pudiendo imponer hasta la suspensión o destitución, en la forma determinada por la ley, así como las funciones administrativas y financieras.
 
Correspondió a la Suprema Corte de Justicia escogida en la madrugada del 3 de agosto de 1997 por el Consejo Nacional de la Magistratura inaugurar el edificio que alojaría la estructura judicial que establecía la Constitución de la República de 1994, pero al mismo tiempo dirigir el más extraordinario proceso de cambios que jamás se haya registrado en nuestro país en el campo judicial. La puesta en vigencia de la Ley de Carrera Judicial y su Reglamento de Aplicación; la selección de los primeros jueces a nivel nacional; la construcción y remodelación de edificios judiciales; la creación y luego implementación de la Escuela Nacional de la Judicatura; el ejercicio por primera vez en la historia dominicana de la iniciativa legislativa consagrada en la Constitución de la República, que culminó exitosamente en diferentes leyes; la implementación del Código Procesal Penal, del Código para un Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes y la Ley de Registro Inmobiliario; el sistema de Defensa Pública;  las salas de familia; el Centro de Mediación Familiar; los centros de entrevistas para las personas en condición de vunerabilidad;  el escalafón judicial y el escalafón administrativo judicial; la evaluación de desempeño de los jueces; el establecimiento del Sistema de Integridad Institucional; el uso y desarrollo de las tics y con ésta la instalación de más de 3,000 computadoras en red y tecnología wi fi en algunos tribunales; pero sobre todas las cosas, el manejo escrupuloso de los recursos públicos, entre otros, han sido parte de nuestros logros.
Aprovecho este acto, que implica la transferencia por parte del Pleno de la Suprema Corte de Justicia al Consejo del Poder Judicial de las funciones administrativas, disciplinarias  y financieras para declarar y afirmar categóricamente que, independientemente de las aprobaciones que previo desembolsos ha realizado ese Pleno, el que les habla es el único y exclusivo responsable de todo el manejo de los recursos económicos de la institución y que los desembolsos aprobados lo han sido por iniciativa de quien también les dirige la palabra. Hago la presente declaración con la finalidad de que conste y para que sirva de descargo a mis pares con todo lo que este implica.  Durante todo ese tiempo el Poder Judicial ha recibido del Presupuesto Nacional recursos económicos ascendentes a más de RD$25,261.096.656.12. Sin embargo, mi patrimonio se ha mantenido con los mismos inmuebles que declaré en  la primera Declaración de Bienes del año 1997, y en cuanto a los bienes muebles puedo justificar su incremento en base a los salarios percibidos por la institución y por otros ingresos, que también puedo justificar. Es importante destacar el grado de confianza manifestado por mis pares, lo cual agradezco sobremanera.
 
 
Uno de los grandes logros exhibidos es haber dejado en la actualidad disponibilidad en bancos la suma de   más de Mil Millones de Pesos (RD$), pertenecientes al Fondo de Pensiones, Retiro y Jubilaciones del Poder Judicial, como parte del compromiso asumido con nuestros servidores. Fondo que deberá seguir administrándose con la cautela y el cuidado de un administrador de la cosa ajena, pues en gran medida será nuestro sostén cuando el peso de los años nos empuje a que la institución prescinda de nuestros servicios.
 
Repetimos lo que dijimos hace algunos años: en esta Suprema Corte de Justicia no todo lo he hecho yo solo, pero absolutamente todo se ha hecho bajo nuestra  única y exclusiva presidencia.
 
Hoy se inicia una nueva etapa en la historia judicial dominicana, y una vez más nos corresponde a nosotros ser actores de primer orden para dirigir e implementar las reformas que en lo que respecta al Poder Judicial introdujo la Constitución proclamada el 26 de enero de 2010. Nos hemos convertido en los primeros en darle cumplimiento en cuanto a la puesta en funcionamiento de los diferentes órganos creados por esa Constitución, con lo cual damos un ejemplo y muestra del compromiso que tenemos con el Pueblo Dominicano. Lo hemos hecho no obstante no haber recibido durante los últimos cuatro (4) años un centavo adicional del parte del Presupuesto Nacional y no obstante las reiteradas solicitudes de asignación de fondos adicionales para la puesta en funcionamiento del Consejo del Poder Judicial, pues su instalación ha implicado recursos económicos, técnicos y humanos que no teníamos disponibles. Solamente la localización del espacio en este edificio se convirtió en un gran dolor de cabeza. Pero gracias al ingenio de nuestros técnicos y a la buena voluntad de todos logramos ubicarlo con ciertos estándares de confort, aunque con limitado personal.

En esta mañana juramentamos el primer e histórico Consejo del Poder Judicial, el cual como se recuerda fue una idea e iniciativa expuesta por nosotros en el discurso pronunciado el 7 de enero de 2007  en ocasión del Día del Poder Judicial, y que denominamos Un Año de Gestión y la Segunda Ola de Reformas, y luego reiterado y desarrollado en el Almuerzo auspiciado por Finjus  el 11 de septiembre de ese mismo año, y donde en ambas ocasiones expusimos lo siguiente:
 
En ese sentido propongo la creación de un Consejo Judicial que tendría la responsabilidad del gobierno del  Poder Judicial y a su cargo las funciones administrativas, de dirección de la carrera judicial y disciplinarias, a excepción de las atribuciones disciplinarias correspondientes a los jueces de la Suprema Corte de Justicia, cuya responsabilidad recaería sobre el Consejo Nacional de la Magistratura.

En lo sucesivo la Suprema Corte de Justicia se concentraría exclusivamente a sus funciones jurisdiccionales y en la designación, promoción y ascenso de todos los jueces del país, previa terna presentada por el Consejo Judicial, así como el traslado de los mismos, previa recomendación de dicho Consejo.

Un Consejo del Poder Judicial, o Consejo de la Judicatura, o Consejo Superior del Poder Judicial, o Consejo de la Magistratura, la denominación suele variar dependiendo del  país de que se trate, no es más que el órgano de autogestión de la judicatura u órgano de gobierno de los jueces, que tiene por finalidad no la administración de la justicia, que corresponde a los jueces en sí, sino la parte administrativa, financiera, disciplinaria y, en fin, todos los actos de gestión a lo interno del Poder Judicial.

Sobre ese órgano nos dice el costarricense Dr. Víctor Alfonso Dobles Ovares lo siguiente: “El que ha sido denominado el “autogobierno” de la magistratura, no es si no otro, más que un órgano que no administra justicia (la que es la más importante función del Poder Judicial, que, como es conveniente ha de estar reservada a los jueces y magistrados), si no que se encarga de la administración del sistema judicial. Como medio para garantizar una mayor cuota de independencia judicial, es, sin lugar a dudas, una trascendente decisión de naturaleza política que invita u obliga a las cortes supremas a abandonar las funciones gubernativas y encomendarlas a un órgano autónomo e independiente de los demás poderes, y que introduce una necesaria, interesante y saludable transformación en cualquier Poder Judicial del que se piense”.[1]
 
“El “autogobierno” de la magistratura, -sigue diciendo el mismo autor- como instrumento garantizador y realizador de la independencia judicial, surge en los países europeos como producto directo de dos fenómenos, de los cuales uno fue la consecuencia del otro. En Europa, con la instauración de los Estados totalitarios durante el período de entreguerras, las judicaturas europeas fueron sometidas a avasalladoras presiones y esto propició el caldo de cultivo necesario para que, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, el movimiento asociacionista de los jueces y magistrados experimentara todo una vigorización, y junto con él iniciaran la reflexión sobre una concepción individual de la independencia, para luego forjar una visión colectiva de ella”.[2]
 
Lo cierto, es que ese órgano de autogestión se ha extendido prácticamente por toda la Europa y en la América Latina la mayoría de los países lo han adoptado, transfiriéndole las competencias que en la materia objeto de su competencia tenían las cortes plenas.
 
Las atribuciones y competencias de los consejos del Poder Judicial varían según la mayor o menor influencia que las fuerzas políticas y los otros poderes del Estado puedan tener en la toma de sus decisiones, lo cual obviamente va en correspondencia con su integración y el modo de cómo se integran. Por eso desde el punto de vista de su composición, tenemos que clasificar los consejos del Poder Judicial en cuatro categorías:
 
1.- Consejos de la Judicatura integrados por extraños al Poder Judicial. En éste el gobierno de los jueces se encuentra en manos de otros poderes del Estado, asociaciones, grupos, personas, etc. (pueden ser legisladores, representantes del Poder Ejecutivo, asociaciones de abogados, abogados de prestigios y otros).
2.- Consejos de la Judicatura integrados por miembros de otros poderes del Estado. La composición comprende solamente legisladores, representantes del Poder Ejecutivo.
3.- Consejos de la Judicatura integrados por representaciones de los tres poderes del Estado. Tal es el caso de una composición de legisladores, Poder Ejecutivo y el propio Poder Judicial. En algunos casos se exige que la representación del Poder Judicial sea un juez superior o de corte de apelación.
 4.- Consejos de la Judicatura integrados exclusivamente por jueces. Tal es la situación cuando se encuentran compuestos exclusivamente por jueces del propio Poder Judicial.
 

En las cumbres judiciales iberoamericanas en la cuales la República Dominicana ha estado presente durante más de trece (13) años, constantemente se presentaban problemas con respecto a la representación del Poder Judicial de los países miembros, pues en muchos países el gobierno de los jueces se encuentra no en las propias cortes supremas de justicia, sino en los consejos de las judicaturas externos a ellas. De ahí que a partir del año 1998, primero en Sucre, luego en Barcelona, en el año 2000 y en Zacateca, en el año 2002, se celebraron los Encuentros Iberoamericanos de Consejos Judiciales, siendo el último el celebrado en Copán-Ruinas,  Honduras, en el 2004, que correspondió al IV Encuentro.
 
Otro problema que se presentaba en dichas cumbres era  el relativo a la representación de un mismo país, cuando éste contaba con diferentes órganos dentro de su propia estructura judicial, como las cortes supremas de justicia, los consejos judiciales, consejos de la judicatura, consejos de la magistratura, consejos de estado, tribunales o cortes constitucionales, etc… ¿Quién debía representar al país?
 
Ambas situaciones se mantuvieron latentes hasta la celebración de forma conjunta y sucesiva, primero en Copán-Ruinas, Honduras, durante los días 21 y 22 de junio de 2004, del IV Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura, y luego, en San Salvador, El Salvador, durante los días 24 y 25 de junio del mismo año, de la VIII Cumbre Judicial Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia. Fruto de esas reuniones emitimos una Declaración Principal donde su primer punto, denominado Fortalecimiento Institucional, relativo al Acuerdo de Convergencia de Cumbres y Encuentros, precedido de un “Convencidos, de que la pervivencia separada de ambas conferencias (Cumbres y Encuentros) no es la forma más conveniente de trabajar, por lo que estimamos que hacerlo de manera conjunta y aunando esfuerzos, con el más escrupuloso respeto a la singularidad en la forma de administración del poder judicial de cada país, resulta ser la mejor forma de llevar a cabo nuestra misión”.
 
Al respecto, acordamos en el ordinal Primero de ese documento lo siguiente:
“Primero.- La refundición de nuestras actuales estructuras (la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia y el Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura) en una misma y única conferencia internacional, denominada “Cumbre Judicial Iberoamericana”, en la que se respete la identidad y representación propia de cada organización judicial, la que sustentará desde ahora nuestra actuación futura de concertación y cooperación en el ámbito de nuestras competencias, sobre la base –como hasta ahora siempre ha sido- del diálogo, la solidaridad y la adopción de proyectos y acciones concertadas, y desde la convicción de que la existencia de un acervo cultural común constituye un instrumento privilegiado que, sin menoscabo del necesario respeto a la diferencia, contribuye al fortalecimiento del sistema judicial y, por extensión, del sistema democrático, mediante la reafirmación de postulados compartidos que aseguren una administración de justicia independiente e imparcial, previsible, accesible al ciudadano, eficaz, pronta y equitativa, que garantice los derechos humanos y el respeto a la seguridad jurídica”.
 
A consecuencia de esa convergencia o fusión de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Suprema  y Tribunales Supremos de Justicia y de los Encuentros Iberoamericano de Consejos de la Judicatura, surgió un único órgano internacional denominado Cumbre Judicial Iberoamericana, escogiéndose como sede y Secretaría Pro-Tempore a Santo Domingo, República Dominicana, con lo que se respetaba lo acordado en Cancún, México, en cuanto a la sede del evento. De esta manera se celebra en Santo Domingo, República Dominicana, la XIII Cumbre Judicial Iberoamericana.
 
Como dato histórico importante es preciso resaltar que el número XIII, asignado a la cumbre de Santo Domingo fue el resultado de sumar las ocho Cumbres Iberoamericanas de Presidentes de Cortes Suprema y Tribunales Supremos de Justicia y los cuatro Encuentros Iberoamericanos de Consejos de la Judicatura, que se habían celebrado anteriormente.
La XIII Cumbre Judicial Iberoamericana, sesionó en Santo Domingo, República Dominicana durante los días 21 y 22 de junio de 2006, con el eje temático: “Referentes Iberoamericanos de Justicia: Una respuesta frente a los retos de la Sociedad del Conocimiento”.
 
 
La Constitución de la República, proclamada el 26 de enero de 2010, le reserva su artículo 155 a la integración del Consejo del Poder Judicial, disponiendo al efecto, lo siguiente:  
“Integración. El Consejo del Poder Judicial estará integrado de la forma siguiente:
 

1.       El Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien lo presidirá;
2.       Un Juez de la Suprema Corte de Justicia, elegido por el pleno de la misma;
3.       Un Juez de Corte de Apelación o su equivalente, elegido por sus pares;
4.       Un Juez de Primera Instancia o su equivalente, elegido por sus pares;
5.       Un Juez de Paz o su equivalente, elegido por sus pares. 
 
Párrafo I. Los integrantes de este consejo, con excepción del Presidente de la Suprema Corte de Justicia, permanecerán en estas funciones por cinco años, cesarán en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales mientras sean miembros de dicho consejo y no podrán optar por un nuevo período en el consejo.

Párrafo II. La ley definirá el funcionamiento y organización de este consejo”.
 
Por su parte el artículo 156, relativo a las funciones de ese Consejo, dispone lo siguiente: 
“El Consejo del Poder Judicial es el órgano permanente de administración y disciplina del Poder Judicial. Tendrá las siguientes funciones:
 
 
1.       Presentar al pleno de la Suprema Corte de Justicia los candidatos o candidatas para nombramiento, determinación de jerarquía y ascenso de los jueces de los diferentes tribunales del Poder Judicial, de conformidad con la ley;
2.       La administración financiera y presupuestaria del Poder Judicial;
3.       El control disciplinario sobre jueces, funcionarios y empleados del Poder Judicial con excepción de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia;
4.       La aplicación y ejecución de los instrumentos de evaluación del desempeño de jueces y personal administrativo que integran el Poder Judicial;
 5.       El traslado de los jueces del Poder Judicial;
6.       La creación de los cargos administrativos del Poder Judicial;
7.       El nombramiento de todos los funcionarios y empleados que dependan del Poder Judicial;
8.       Las demás funciones que le confiera la ley”. 

El Considerando Segundo de la Ley núm. 28-11, del 20 de enero de 2011, Orgánica del Consejo del Poder Judicial, establece que el Artículo 156 de la Constitución de la República atribuye al Consejo del Poder Judicial la administración financiera y presupuestaria del Poder Judicial y el nombramiento de todos los funcionarios y empleados que de éste dependan, por lo que se hace necesario establecer las disposiciones legales conducentes al cumplimiento de tales atribuciones.

El Considerando Tercero de la misma ley dispone que la creación del Consejo del Poder Judicial está inspirada en la promoción del fortalecimiento institucional del Poder Judicial y asegurar la separación entre las atribuciones jurisdiccionales y administrativas del Poder Judicial, así como propiciar y consolidar la independencia y democratización del Poder Judicial.
 

El artículo 2 de la Ley núm. 28-11 define el Consejo del Poder Judicial como el órgano constitucional de administración y disciplina del Poder Judicial de la República Dominicana.

Sus atribuciones están consagradas en el artículo 3, relativo a las atribuciones generales, cuando dice que en el ejercicio de sus facultades constitucionales dirige y administra todos los aspectos de carácter presupuestario, financiero y de gestión administrativa del Poder Judicial, así como el Sistema de Carrera Judicial y la Carrera Administrativa Judicial conforme establece la Constitución y la presente ley. En el ejercicio de sus facultades de máximo órgano disciplinario del Poder Judicial, es el responsable de determinar el nivel de responsabilidad y de aplicar las sanciones correspondientes a los jueces del Poder Judicial, con excepción de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, por la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, así como de los funcionarios y empleados del Poder Judicial.
 
Por su parte, el artículo 7 de la misma ley le atribuye al Presidente de dicho Consejo, las atribuciones siguientes:
 
1.        Ser representante oficial y legal del Consejo.
2.       Convocarlo de forma ordinaria o extraordinaria y presidir sus sesiones.
3.       Ser su vocero oficial.
4.       Presentar al pleno de la Suprema Corte de Justicia los candidatos o candidatas para nombramiento, determinación de jerarquía y ascenso de los jueces de los diferentes tribunales del Poder Judicial, conforme al Sistema de Escalafón, previsto en la Ley de Carrera Judicial núm. 327-98, el cual será público y estará a disposición de cualquier interesado.
5.       Vigilar y garantizar la fiel ejecución y cumplimiento de las decisiones del Consejo.
6.       Tomar el juramento a los miembros electivos del Consejo del Poder Judicial.
7.       Realizar cualquier función adicional que le delegue el Consejo.
 
Quiero llamar la atención en el contenido del numeral 1 del artículo 7 anteriormente citado en el sentido de que es Presidente del Consejo es el representante oficial y legal del mismo; así como en el numeral 3 del mismo artículo en cuanto a que el mismo Presidente es el vocero oficial del Consejo del Poder Judicial.
Como se observa, con la única excepción del Presidente, los demás miembros del Consejo del Poder Judicial no tienen funciones expresamente atribuidas por la ley. Esto significa que las decisiones expresamente no atribuidas por la ley al Presidente o las adicionales por el propio Consejo al tenor de lo dispuesto por el numeral 7 del artículo 7, tienen que ser adoptadas por el Pleno del Consejo como órgano, pues lo que se trata es de la adopción de medidas colectivas. Esto significa que de manera individual ninguno de sus otros integrantes tienen funciones específicas.
 

Conscientes de esa situación y de la ardua labor que nos espera en lo inmediato, es nuestro propósito someter en las primeras sesiones de trabajo la conformación de tantas comisiones como fueren necesarias, las cuales tendrán como misión principal ser enlaces o canales entre los equipos técnicos y administrativos que tiene la institución con el Pleno del Consejo del Poder Judicial. En otras palabras, las comisiones tendrán a su disposición para sus labores todos los recursos de la institución, con lo cual se evitaría la duplicidad de funciones.
 
Estimados compañeros del Consejo, a pesar de que ustedes han logrado escalar la posición con que sus pares los han honrado en consideración a la categoría de juez que ostentaban, hoy se rompe la barrera de la desigualdad y se instaura un sistema en el cual todos los consejeros son iguales entre sí y de la misma categoría; donde solo el órgano al que pertenecen tiene el poder de decisión.  Es decir, que individualmente se carece de competencia  para la adopción de cualquier decisión. En el Consejo no solamente representan a sus pares, sino a todos los jueces del país. Es exactamente lo que ocurría en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, donde el Pleno era el depositario de todos los poderes, en ningún caso un juez por sí solo tenía función o atribución en particular.
 
En razón de que como hemos dicho anteriormente, en la mayoría de los grandes países donde existe un órgano similar al Consejo del Poder Judicial su integración se encuentra fuertemente comprometida por los sectores externos a los propios jueces, es preciso que destaquemos las características propias que tiene nuestro órgano de autogestión. Realmente, no conozco otro donde la representación de todos los jueces de la Nación se encuentre tan legitimada.
 
El Consejo del Poder Judicial dominicano, en razón de su integración, atribuciones, funcionamiento e independencia posee características que es conveniente destacar, como son las siguientes:
1.- Es una entidad autónoma, pues no depende de ningún otro órgano. Se encuentra integrado exclusivamente por jueces elegidos por ellos mismos, lo cual asegura la independencia de sus integrantes, ya que los propios jueces son los electores. Es un órgano a lo interno del Poder Judicial.
 
Es de suma importancia para comprender la naturaleza y propósitos del Consejo del Poder Judicial tener en consideración lo expresado por el Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández Reyna, en su comunicación núm. 7999, del 4 de agosto de 2010, dirigida a Julio César Valentín, entonces Presidente de la Cámara de Diputados, al observar la Ley Orgánica del  Consejo del Poder Judicial, aprobada por ese organismo el 26 de julio de 2010, cuando dice: “En el marco de la reforma constitucional que culminó el 26 de enero de este año, con la proclamación de la Constitución vigente, el Consejo del Poder Judicial se instituyó como un instrumento fundamental para la democratización del Poder Judicial y su consolidación como servicio público para los ciudadanos”.
 
 
En otra parte de la misma comunicación el Presidente, dice: “La estructura del Consejo del Poder Judicial ha sido concebida por la Constitución como de naturaleza exclusivamente del dominio y de la competencia de los magistrados del orden judicial, sin participación ni posibles interferencias de otros órganos, con funciones y responsabilidades propias”.
 

El sistema de elección de los integrantes del Consejo del Poder Judicial por sus propios pares constituye una de las demostraciones más extraordinarias de un ejercicio democrático. Pero quiero llamar la atención en ese sentido de que  bajo ninguna circunstancia permitan que ocurra lo que ha sucedido en otros países latinoamericanos, donde la demagogia, el individualismo, las promesas electorales, las ofertas desafortunadas y otras causas imputables a los propios jueces, dieron al traste con ese sistema de elección, dándole la oportunidad a los enemigos de la independencia judicial de que otros decidieran por los propios jueces. 
 
 
Espero, señores Consejeros, que de haber realizado promesas durante la campaña electoral recién finalizada, las mismas puedan ser institucionalmente satisfechas, pues de lo contrario no podríamos distinguir entre un político demagogo en plena contienda electoral que aspira alcanzar la presidencia de la Republica y un juez que persigue ocupar una posición en el Consejo del Poder Judicial, que lo único que ofrece es sacrificio, trabajo y vocación.
 
2.- Representación de las cuatro categorías de jueces. De esta manera se asegura la representatividad de las diferentes categorías de jueces: jueces de paz, de primera instancia, de apelación y de la Suprema Corte de Justicia. 
 
3.- No dependencia de la Suprema Corte de Justicia, asegurándose de esa manera su total independencia en las áreas no jurisdiccionales de la competencia de la Suprema Corte de Justicia.
 
4.- Dedicación exclusiva a las funciones administrativas, con lo cual se asegura una total entrega a las funciones para las cuales fueron elegidos.
 
El gran reto que nos espera, señores Consejeros, es administrar el Poder Judicial de la República con la misma prudencia, sabiduría y celo con que lo ha hecho el Pleno de la Suprema Corte de Justicia. Pero además, impulsar la Segunda Ola de Reforma Judicial, como una forma de lograr un mayor acceso a la justicia y a justicia, para un beneficio directo de todos los ciudadanos.
Considero oportuno recomendarles, sin embargo,  que en aras de realizar cambios en una estructura eficiente, la ola de los mismos no se convierta en una tsunami que arrastre con los avances que hemos obtenidos. Les pido cordura, prudencia y paciencia, pues no llegan a un potosí; llegan a un desierto cuyo único oasis es la voluntad y compromiso de sus servidores. Somos una institución pobre, con precarios recursos económicos, pero sí bien administrados. Como dijimos anteriormente, hemos tenido que realizar grandes esfuerzos para encontrar en este edificio espacio para alojar el nuevo órgano constitucional que hoy instalamos, así como para dotarlo del mobiliario necesario y del mínimo personal de apoyo, pues ni teníamos espacio y carecemos de recursos económicos que permitieran más de lo que hemos realizado.
Absolutamente nadie en nuestro país ha defendido tanto como nosotros la buena conducta y la independencia de nuestros buenos jueces. Pero de igual manera, absolutamente nadie como nosotros ha sido tan severo y crítico de la mala conducta de los jueces.
 
Para este Consejo que inicia sus labores en el día de hoy es de suma importancia mantener como agenda constante de trabajo el aspecto disciplinario de nuestros servidores judiciales, con especial énfasis en los miembros de la judicatura, reforzándose los procesos de investigación de las denuncias formuladas, pues es de la única manera que podemos mantener  en la sociedad la credibilidad de la administración de justicia y eliminar la impunidad. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia en su misión de autoridad disciplinaria ha sancionado con todo rigor la inconductas de nuestros jueces, como vía necesaria para mantener la ética que debe regir la conducta de ellos. En esa tarea el Consejo del Poder Judicial no puede desmayar. No debe haber amiguismo, apadrinamiento ni tráfico de influencia, pues la sociedad dominicana se mantendrá atenta a nuestro accionar.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia sancionó con la destitución  por falta grave a 38 jueces de diferentes categorías y a otros le impuso diferentes sanciones por otras causas, por la comisión de faltas graves en el desempeño de sus funciones. Tenemos la esperanza de que la conducta de los jueces y demás servidores judiciales sea tan ejemplar que no haya necesidad de someterlos a juicios disciplinarios. Pero que a nadie le quepa la menor duda de que en caso de transgredir los principios que le han dado fundamentos y razón de ser a la carrera judicial y administrativa judicial, la sanción disciplinaria se hará presente sin importar de quien se trate, como hasta la fecha lo ha hecho el Pleno de la Suprema Corte de Justicia.
 
En lo adelante la gestión está en nuestras manos. El éxito o el fracaso depende de nosotros mismos; del compromiso institucional y de la entrega y sacrificio con que nos entreguemos todos en nuestras funciones; sin individualismo; sin principalía; sin protagonismo y actuando colectivamente de manera armónica, en equipo y pensando sobre todas las cosas en la consolidación del Poder Judicial dominicano. No podemos en lo adelante atribuirle responsabilidad o culpa a otro. Como se dice en el lenguaje de algunos  deportes: la pelota está en nuestra cancha.
 
Finalizo exhortándolos a actuar sin arrogancia, sin jactancia, sin egoísmo, sin prepotencia, sin humillar  a nadie. Actúen durante su desempeño con humildad.
 
De mi parte, asumo el compromiso de armonizar, como siempre lo he hecho en el seno de la Suprema Corte de Justicia; así como cumplir fielmente con el voto de la ley. Sin embargo, no les quepa duda alguna que no permitiré bajo ninguna circunstancia que mientras presida el Consejo se vulnere el espíritu de la ley, pues no estoy acostumbrado a transigir con los principios.

Es oportuno tomar en cuenta la temporalidad de nuestras funciones para que no nos embriaguemos con el néctar del Poder. Los pasados, presentes y futuros jueces de la Suprema Corte de Justicia merecen respeto, consideración y cortesía, pues exactamente al culminar el plazo de cinco años para los cuales fueron elegidos retornarán, en igualdad de condiciones a las mismas categorías de tribunales de donde proceden. 
 
Les recuerdo las palabras de Fernando Arturo de Meriño pronunciadas el 18 de diciembre de 1865 en ocasión de la juramentación del Presidente Buenaventura Báez, cuando siendo Presidente de la Asamblea Nacional, dijo: “…Vuestra estrella se levanta sobre los horizontes de la República y se os llama a ocupar la silla de la Primera Magistratura. Tan inesperado acontecimiento tiene aún atónitos a muchos que lo contemplan…! Empero, yo que sólo debo hablaros el lenguaje franco de la verdad, que he sido como vos aleccionado, en la escuela del infortunio, en la que se estudian con provecho las raras vicisitudes de la vida, no prescindiré de deciros que nos alucinéis por ellos; que en pueblos como el nuestro, valiéndome de la expresión de un ilustre orador americano, tan fácil es pasar del destierro al solio, como del solio a la barra del Senado”.
Gracias,
Dr. Jorge A. Subero Isa
 
Presidente de la Suprema Corte de Justicia
Y del Consejo del Poder Judicial
Santo Domingo, D.N., República Dominicana
7/marzo/2011
 
 


 
[1] Dobles Ovares, Víctor Alfonso, La Independencia Judicial en Costa Rica, pág. 84.
 
[2] Idem.